Post di Dario Immordino, avvocato, dottore di ricerca in diritto interno e comunitario –

Al netto delle immancabili critiche la riforma del codice dei contratti pubblici ha riscosso un generalizzato consenso tra gli operatori economici.

Pur con le lacune e criticità tipiche dei corpi normativi che disciplinano ambiti delicati e complessi, il nuovo Codice degli appalti corregge disfunzioni e patologie consolidate del settore e delinea nuove logiche di disciplina e gestione dei contratti pubblici, a partire dalla riduzione dell’assetto regolatorio, dalla valorizzazione della co-progettazione con i soggetti del terzo settore, dal passaggio dalla cultura della mera legalità a quella dell’efficienza attraverso il superamento del precedente sistema incentrato sul rigoroso formalismo, cui non sempre è conseguita la piena soddisfazione delle esigenze di selezione della migliore offerta,.

I principi del risultato, della massima tempestività nell’affidamento del contratto e della sua esecuzione, del miglior rapporto possibile tra qualità e prezzo, della fiducia nella legittimità e correttezza dell’azione delle pp.AA., dei suoi funzionari e degli operatori economici , dell’accesso al mercato, della tutela dell’affidamento, dell’ autonomia contrattuale, delineano una disciplina più flessibile degli appalti, improntata a forme più intense di collaborazione con i privati e alla valorizzazione dei principi di buona amministrazione e buona e della discrezionalità.

Diminuire il livello di formalità e di complessità procedurale

Questa inversione di traiettoria si fonda sulla necessità di accelerare l’iter di affidamento e l’esecuzione dei contratti, e sulla considerazione che la proliferazione di regole, adempimenti e controlli non garantisce una selezione più efficiente, non previene né contrasta adeguatamente la corruzione (anzi, può persino favorirla), ed impone una moltiplicazione di oneri a carico di imprese e stazioni appaltanti che fa lievitare il contenzioso ed i costi di gestione delle procedure e ne dilata la durata.

Su questa constatazione poggia la valorizzazione dei sistemi di scelta del contraente caratterizzati da un minor grado di formalismo e da un più accentuato livello di discrezionalità, che rendono la negoziazione più fluida e flessibile, diminuendo il livello di formalità e di complessità procedurale, a vantaggio di una valutazione delle offerte più rapida ed efficiente.

Appalti e subappalti, l’importanza di spendere i fondi del PNRR

Questa tendenza alla semplificazione ed accelerazione delle procedure di gara è stata ulteriormente rafforzata attraverso l’introduzione di semplificazioni in materia di esecuzione dei contratti, subappalto, appalto integrato e partenariato pubblico-privato, digitalizzazione, premi di accelerazione e penali per i ritardi.

In un contesto governato dalla necessità di spendere i fondi del PNRR e della coesione europea, ciò che conta è l’affidamento e l’esecuzione di lavori, servizi e prestazioni entro i tempi previsti, considerato che, a partire dall’anno in corso, prevalgono i target PNRR consistenti in risultati effettivamente misurabili, in termini di lavori concretamente eseguiti, servizi effettivamente svolti, standard qualitativi e quantitativi. Al riguardo bisogna, peraltro, considerare che ai progetti del PNRR (oltre che del PNC, degli altri fondi europei e delle opere interconnesse) si applicano le deroghe previsto dai decreti semplificazioni e dalla disciplina ad hoc, ed il relativo impianto normativo risulta da una complessa stratificazione di disposizioni.

Dai principi del codice degli appalti alle prassi virtuose

Di conseguenza, per rivelarsi realmente efficaci, principi e regole del nuovo codice dovranno tradursi in prassi operative virtuose, superando la tradizionale divaricazione tra la semplificazione scritta nelle disposizioni normative e quella praticata.

Al di là della qualità della regolazione gli standard di efficienza imposti alle pubbliche amministrazioni richiedono qualità delle decisioni pubbliche e capacità di superare la logica dell’adempimento burocratico e della separazione dell’attività pubblica in compatimenti stagno, a favore di una prospettiva più ampia in grado di garantire l’armonizzazione della disciplina del Codice degli appalti con quella della buona amministrazione, della rigenerazione urbana, della prevenzione del dissesto idrogeologico, dell’efficienza energetica, della tutela dell’ambiente, e, più in generale, delle regole a vario titolo concorrono alla realizzazione degli obiettivi del PNRR e delle politiche di coesione.

Così il Codice degli appalti potenzia le misure di semplificazione

Sotto questo aspetto i principi e le regole del codice degli appalti integrano e potenziano le misure di semplificazione introdotte negli ultimi anni, incentrate su accelerazione dei termini e semplificazione delle regole procedurali, alleggerimento di controlli e della responsabilità di amministratori e dipendenti pubblici, riduzione dei passaggi procedimentali e dei termini per la definizione delle procedure autorizzative ambientali, intensificazione dell’esercizio del potere sostitutivo nel caso di inerzia delle strutture burocratiche competenti, strumenti di superamento del dissenso.

Appalti e semplificazioni, il ruolo cruciali delle Pubbliche Amministrazioni

Alla luce dell’esperienza pregressa è plausibile ritenere che l’effettiva attuazione delle consistenti semplificazioni introdotte dalla disciplina degli ultimi anni dipenderà dalla concreta capacità delle Pubbliche Amministrazioni di improntare la gestione degli appalti ad una concezione di legalità trasparenza e accountability in grado di conciliare qualità delle regole, certezza della loro applicazione, efficienza delle attività di rendicontazione, monitoraggio, vigilanza, superamento di regole e soluzioni non necessarie, che frenano senza valide ragioni la realizzazione delle opere, e di garantire l’effettiva attuazione dei principi previsti dal nuovo codice degli appalti e dalle norme trasversali e settoriali di semplificazione.

Immagine dal Sole 24 Ore

In questa prospettiva sarebbe opportuno intensificare il ricorso alle procedure semplificate previste dalle direttive europee e dal codice degli appalti, che favoriscono un dialogo diretto tra impresa, mercato e pubblica amministrazione e consentono di utilizzare capitali e know-how dei privati per realizzare le opere pubbliche, ma che in Italia vengono utilizzate molto meno rispetto alla media europea.

Efficaci strumenti di monitoraggio

Bisogna inoltre strutturare efficaci strumenti di monitoraggio dello stato di avanzamento degli investimenti e dei lavori, garantire la valorizzazione dei metodi e degli strumenti elettronici in grado di migliorare la qualità della progettazione (quali il Building Information Modeling), garantire con incentivi e sanzioni l’adozione delle linee guida standardizzate per la valutazione degli investimenti pubblici, favorire la qualificazione delle stazioni appaltanti, fornendole di strutture adeguate e personale preparato attraverso programmi di professionalizzazione delle risorse umane, veicolare una quota di spesa in acquisti di beni e servizi verso gli appalti pubblici di innovazione, attraverso cui la p.A. acquista il processo di innovazione, comprendente servizi di ricerca e sviluppo (procurement di ricerca e sviluppo e appalti pre-commerciali) oppure il prodotto dell’innovazione creata dai privati (public procurement of innovation).

Ciò posto l’estensione del perimetro della discrezionalità delle strutture burocratiche nell’affidamento degli appalti e l’alleggerimento del regime della responsabilità di amministratori e funzionari pubblici deve essere compensato da efficienti strumenti di monitoraggio dell’attività pubblica, misurazione e valutazione delle performance che rendano dirigenti e dipendenti responsabili dei risultati conseguiti individualmente e dalle strutture burocratiche di riferimento.