Intervento di Francesco Paolo Tronca e Giuseppe Fabrizio Maiellaro – 

Come noto, il settore dei contratti pubblici è da diverso tempo oggetto di particolare attenzione da parte del legislatore, che negli ultimi anni è intervenuto più volte sulla normativa per migliorare, semplificare e accelerare la realizzazione degli investimenti pubblici i quali, in una parte rilevante, interessano la realizzazione di opere e servizi strategici per il territorio nazionale e le comunità locali (sanità, infrastrutture stradali e ferroviarie, porti e aeroporti, opere idriche, edilizia statale, etc.).

L’esigenza di riformare la disciplina delle commesse pubbliche non costituisce certo una nuova istanza, ma negli ultimi anni si è fatta quanto mai urgente, per diversi fattori:

– la stratificazione di norme di settore non sempre chiare, coerenti ed efficaci, all’atto pratico (e, non a caso, oggetto di continui aggiustamenti negli ultimi anni), per di più frammentate e spesso attuate in modo tardivo;

– le crisi economiche, sociali e sanitarie che negli ultimi 15 anni hanno stravolto le agende e le economie della comunità internazionale – si pensi alla crisi socio-economica del 2008 e alla pandemia da COVID-19, con effetti tuttora persistenti;

– il grande piano di rilancio economico e sociale definito in sede europea con il programma “Next Generation EU”, approvato in sede europea nel 2020 e attuato nel nostro Paese con il PNRR approvato nel 2021.

Le normative di carattere speciale ed emergenziale

Tutto ciò ha portato, soprattutto negli ultimi 4 anni, all’introduzione di diverse normative di carattere speciale ed emergenziale, anzitutto nel comparto dei contratti pubblici, per:

– contrastare le crisi in atto, sbloccare le attività e i cantieri e a tal fine semplificarne le procedure (v. Decreto Sblocca cantieri del 2019, Decreto Semplificazioni del 2020);

– pianificare il rilancio dell’economia, anche attraverso l’attuazione di grandi investimenti pubblici e opere strategiche (v. Decreto Semplificazioni bis del 2021 e provvedimenti attuativi PNRR del 2021 – 2023).

– Il processo di riforma avviato dal legislatore ha poi raggiunto l’acmè con il varo del nuovo Codice dei contratti pubblici, commissionato al Governo dalla legge delega n. 78/2022 e attuato dal D.Lgs. n. 36/2023 – con applicazione delle nuove regole dal 1° luglio 2023 – proprio nell’ambito della realizzazione degli obiettivi stabiliti nel PNRR.

Non solo PNRR per il rilancio dei contratti pubblici

In questa cornice, non vanno poi trascurati gli impegni assunti dal Governo già da qualche anno attraverso i commissariamenti straordinari regolati dal Decreto Sblocca cantieri del 2019, per il rilancio e la realizzazione di molte opere strategiche per il Paese dal punto di vista strutturale e infrastrutturale – opere stradali e ferroviarie, portuali e aeroportuali, nonché opere idriche – la cui urgenza è sotto gli occhi di tutti, come ci ricordano, purtroppo, anche i recenti dissesti idrogeologici verificatisi in Emilia Romagna.

Si può dire, ad oggi, che il rilancio del settore dei contratti pubblici e, quindi, di una parte importante delle aree e degli interessi di carattere sociale ed economico del nostro Paese, passa per tre principali iniziative di matrice legislativa e amministrativa:

– l’attuazione delle procedure previste dalla disciplina speciale che regola gli interventi PNRR e PNC;

– la riforma del Codice dei contratti pubblici;

– la realizzazione delle opere commissariate dal Governo ai sensi del Decreto Sblocca cantieri.

PNRR, nuovo Codice, Sblocca Cantieri: svolta culturale per l’economia

Ciascuna di queste iniziative è stata guidata da un profondo spirito innovatore, nel tentativo di mettere mano, come mai prima d’ora, a sostanziali riforme delle procedure e degli strumenti di attuazione di interventi e servizi, come detto decisivi per una svolta infrastrutturale e – oseremmo dire – culturale della nostra economia. Si tratta di riforme che mettono al centro l’iniziativa pubblica e la sollecitano a farsi parte diligente e propositiva, ammodernando e riqualificando i propri mezzi e le proprie risorse, nonché dialogando proficuamente con il mondo degli investitori privati e delle imprese.

La sfida è importante, oltre che suggestiva, in un quadro storico e sociale, quello odierno, che racconta una opportunità quasi irripetibile: è l’occasione per mettere il Paese effettivamente al passo con le più avanzate e virtuose esperienze delle democrazie moderne, guardando a frontiere sempre più ambiziose, sotto il profilo industriale, tecnologico, ambientale e sociale, e traendo linfa da grandi finanziamenti UE e da una straordinaria convergenza di fattori di matrice eterogenea.

In quest’ottica, il file rouge che lega i percorsi e temi di riforma e innovazione di cui stiamo discorrendo trova una sua efficace definizione in due valori di conclamata attualità: semplificazione e risultato.

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Le deroghe per il PNRR e le forme di Partenariato Pubblico Privato

Sono questi gli spiriti-guida che hanno pervaso gli interventi e le norme speciali qui in riferimento, anzitutto al fine di mutare l’approccio della Pubblica Amministrazione nell’adempimento delle proprie funzioni e nell’attuazione di investimenti e programmi determinanti per il benessere collettivo e il progresso dei territori.

Si pensi, in proposito, agli obiettivi di digitalizzazione delle procedure per accelerare e rendere trasparenti i processi di selezione e quelli produttivi, ai principi di risultato e fiducia che nel nuovo Codice divengono prioritari, alle disposizioni speciali che mirano a semplificare e accelerare le fasi istruttorie e valutative e a conferire poteri speciali e di deroga nell’attuazione del PNRR e delle opere strategiche, alle previsioni di legge che incentivano forme di Partenariato Pubblico Privato (cd. “PPP”) e maggiore apertura e fiducia verso l’iniziativa privata.

Semplificazione per le opere commissariate

Un cenno particolare merita anche il capitolo delle opere commissariate dal Governo, che rappresentano un impegno certamente ponderoso e sfidante, ma di grande rilievo strategico. Questi interventi sono spesso frutto di grande ingegno e hanno un rilevante impatto socio-economico sulle aree cui sono destinate, sebbene gravati da atavici vincoli e problemi burocratici e progettuali, che le attività commissariali stanno cercando di superare, non solo mediante il ricorso alle speciali prerogative loro assegnate, ma anche – sovente – attraverso una fondamentale opera di dialogo e “cucitura” tra istituzioni centrali, poteri locali e territori, all’insegna di un rinnovato dialogo amministrativo e operoso che si sta rivelando determinante nell’accelerazione e nella buona riuscita degli interventi.

Anche in questo caso, le attività e le risorse da mettere in campo allo scopo devono essere pervase e sostenute da fondamentali principi e obiettivi di semplificazione, efficienza e risultato e, proprio in questa direzione, assumono un rilievo di assoluto momento il dialogo e la collaborazione virtuosa con le imprese, da rivalutare attentamente sotto una nuova luce, quale nuovo orizzonte per le attività e i progetti di interesse pubblico.

Disciplina di settore dall’emergenza a un assetto coerente

Alla luce di tutte queste circostanze e iniziative, va indubbiamente salutato con favore lo sforzo importante profuso dal legislatore, negli ultimi anni, per tener fede a questi impegni, rispondendo alle istanze e sollecitazioni sovranazionali e interne con provvedimenti che, muovendo da una matrice indubbiamente emergenziale, mirano a conferire alla disciplina di settore un nuovo assetto strutturale e coerente, che possa far valere strumenti e contenuti più avanzati, chiari ed efficaci.

Ma è necessario sostenere queste riforme inaugurando anche una nuova fase di cooperazione tra amministrazioni e imprese, nell’attuazione di questi impegni e obiettivi, ognuno per quanto di propria competenza, in modo da agevolare l’efficace e tempestiva riuscita delle commesse.

Amministrazioni e imprese a confronto con le nuove procedure

In tale direzione, è dunque sicuramente apprezzabile la recente produzione legislativa e giuridica degli ultimi tempi, improntata ai suddetti principi e obiettivi di ammodernamento e qualificazione dei soggetti di riferimento (cfr. RUP, qualificazione delle stazioni appaltanti), semplificazione delle procedure (innalzamento soglie per affidamenti diretti e procedure negoziate), nonché promozione delle forme più adeguate ed efficienti per la realizzazione di commesse e opere complesse (PPP).

Sia le amministrazioni che le imprese, in tal senso, dovranno sicuramente confrontarsi con procedure e adempimenti di indubbia complessità giuridica e amministrativa, strategica, tecnica e operativa, e dovranno giungervi preparate e attrezzate, dotandosi di risorse e supporti specialistici (strategici, tecnici e giuridici) in grado di guidarle e sostenerle nella attenta comprensione e nella corretta esecuzione delle attività occorrenti.

Per un salto di qualità del Paese

Se dunque in questo scenario – certamente complesso, ma al contempo foriero di grandi sfide e opportunità – riusciremo a dimostrare, con risultati concreti e durevoli, di tener fede a tali impegni e di accogliere con coraggio e competenza questa grande sfida, anche sotto il profilo di una rinnovata cooperazione, partecipando con scrupolo e dedizione al circolo virtuoso che può innescarsi a partire dalle riforme e iniziative sin qui ricordate, avremo compiuto un passo importante in quel percorso di progresso e ammodernamento di cui il nostro Paese ha bisogno, oggi più che mai, per realizzare quel salto di qualità, in termini di benessere economico e sociale, auspicato da tutti.