Post di Dario Immordino, avvocato, dottore di ricerca in diritto interno e comunitario –

In un contesto governato dalla necessità di spendere i fondi del Pnrr e della coesione europea le soluzioni sperimentate negli ultimi anni per porre rimedio alle radicate disfunzioni dell’organizzazione pubblica si sono incentrate su accelerazione dei termini e semplificazione delle regole di procedimenti amministrativi, procedure di gara e iter autorizzativi, alleggerimento di controlli e ridefinizione del perimetro della responsabilità di amministratori e dipendenti pubblici.

Nell’ambito degli appalti pubblici si è realizzata una progressiva svalutazione del principio generale della sacralità della gara, che individua questo genere di procedura come la regola ideale per l’affidamento di lavori e l’acquisizione di beni e servizi, perché esprime i valori fondamentali dell’agire pubblico (concorrenza, trasparenza, legalità, efficienza, economicità ed imparzialità) e ne garantisce l’attuazione, prevenendo e contrastando corruzione, opacità, discriminazione e la vasta gamma di forme di turbativa generate dall’estensione della discrezionalità della stazione appaltante nell’affidamento dei contratti concernenti l’acquisizione di beni e servizi e la realizzazione di opere ed infrastrutture.

Appalti dalla legalità al risultato: le deroghe

In questa prospettiva l’intero sistema degli appalti pubblici è stato incentrato sul rigoroso rispetto della forma, cui non sempre è conseguita la piena soddisfazione delle esigenze di carattere sostanziale sottese alla selezione della migliore offerta, ed il passaggio dalla cultura della mera legalità a quella del risultato è stato formalizzato nella disciplina normativa ma ha inciso poco sulla realtà di gare e procedure burocratiche.

L’assunto di fondo delle numerose deroghe al sistema ordinario degli appalti realizzate dagli interventi normativi degli ultimi anni si fonda sulla necessità di accelerare l’iter di affidamento, e sulla considerazione che il regime della gara, com’è stato attuato, spesso non garantisce una selezione più efficiente, non previene né contrasta adeguatamente la corruzione (anzi, può persino favorirla), ed impone una proliferazione di regole, adempimenti ed oneri a carico di imprese e stazioni appaltanti che fa lievitare il contenzioso, moltiplica i costi di gestione delle procedure e ne dilata la durata.

Questa constatazione costituisce il presupposto della progressiva valorizzazione dei sistemi di scelta del contraente caratterizzati da un minor grado di formalismo e da un più accentuato livello di discrezionalità, come la procedura negoziata o il dialogo competitivo, che salvaguardano il principio di concorrenza, ma rendono la negoziazione più fluida e flessibile, diminuendo il livello di formalità e di complessità procedurale, a vantaggio dei contenuti di una valutazione delle offerte più rapida ed efficiente.

La tendenza alla semplificazione e il nuovo codice

Questa tendenza alla semplificazione ed accelerazione delle procedure di gara è stata ulteriormente rafforzata dal nuovo codice degli appalti, che ha introdotto una significativa riduzione dell’assetto regolatorio, semplificazioni in materia di esecuzione dei contratti, subappalto, appalto integrato e partenariato pubblico-privato, digitalizzazione, premi di accelerazione e penali per i ritardi, e dalla disciplina che ha imposto stringenti termini per la definizione delle procedure autorizzative ambientali ed intensificato il potere sostitutivo nel caso di inerzia delle strutture burocratiche competenti e strumenti di superamento del dissenso.

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Le recenti rilevazioni documentano un certo impatto delle regole di semplificazione sul mercato delle opere pubbliche, in termini di incremento delle gare di appalto bandite nel 2022 rispetto a quelle dell’anno precedente.

Target del PNRR e risultati misurabili

Tuttavia, al di là delle gare bandite, ciò che conta è l’affidamento e l’esecuzione di lavori, servizi e prestazioni entro i tempi previsti considerato che, a partire dall’anno in corso, cominciano a prevalere i target PNRR consistenti in risultati effettivamente misurabili, in termini di lavori concretamente eseguiti, servizi effettivamente svolti, standard qualitativi e quantitativi.

Si tratta di traguardi molto impegnativi sul piano della capacità di realizzazione e di verifica, che richiedono qualità delle decisioni pubbliche e capacità di superare la logica dell’adempimento burocratico e della separazione dell’attività pubblica in compatimenti stagno, a favore di una prospettiva più ampia in grado di garantire l’armonizzazione della disciplina del Codice degli appalti con quella della buona amministrazione, della rigenerazione urbana, della prevenzione del dissesto idrogeologico, dell’efficienza energetica, della tutela dell’ambiente, e, più in generale, delle regole a vario titolo concorrono alla realizzazione degli obiettivi del PNRR e delle politiche di coesione.

Appalti e semplificazioni, il ruolo decisivo delle amministrazioni pubbliche

Alla luce dell’esperienza pregressa è plausibile ritenere che l’effettiva attuazione delle consistenti semplificazioni introdotte dalla disciplina degli ultimi anni dipenderà dalla concreta capacità delle pp.AA. di improntare la gestione degli appalti ad una concezione di legalità trasparenza e accountability in grado di conciliare qualità delle regole, certezza della loro applicazione, efficienza delle attività di rendicontazione, monitoraggio, vigilanza, superamento di regole e soluzioni non necessarie, che frenano senza valide ragioni la realizzazione delle opere.

Ma anche di garantire l’effettiva attuazione dei principi del risultato (massima tempestività e miglior rapporto possibile tra qualità e prezzo), della fiducia nell’azione legittima, trasparente e corretta delle pubbliche amministrazioni, dei suoi funzionari e degli operatori economici, dell’accesso al mercato, della buona fede e tutela dell’affidamento, dell’ autonomia contrattuale e conservazione dell’equilibrio contrattuale previsti dal nuovo codice degli appalti e dalle norme trasversali e settoriali di semplificazione.

Intensificare il ricorso alle procedure previste dalle europee

Sotto questo profilo si rivela essenziale superare la divaricazione tra la semplificazione scritta nelle disposizioni normative e quella praticata nella realtà delle gare. In questa prospettiva, per garantire l’effettivo raggiungimento degli interessi pubblici, preservando standard di qualità ed equità sociale, sarebbe opportuno intensificare il ricorso alle procedure semplificate previste dalle direttive europee e dal codice degli appalti, che favoriscono un dialogo diretto tra impresa, mercato e pubblica amministrazione e consentono di utilizzare capitali e know-how dei privati per realizzare le opere pubbliche, ma che in Sicilia vengono utilizzate molto meno rispetto alla media europea.

Bisogna inoltre strutturare efficaci strumenti di monitoraggio dello stato di avanzamento degli investimenti e dei lavori, garantire la valorizzazione dei metodi e degli strumenti elettronici in grado di migliorare la qualità della progettazione (quali il Building Information Modeling), garantire con incentivi e sanzioni l’adozione delle linee guida standardizzate per la valutazione degli investimenti pubblici, favorire la qualificazione delle stazioni appaltanti, fornendole di strutture adeguate e personale preparato attraverso programmi di professionalizzazione delle risorse umane, veicolare una quota di spesa in acquisti di beni e servizi verso gli appalti pubblici di innovazione, attraverso cui la p.A. acquista il processo di innovazione, comprendente servizi di ricerca e sviluppo (procurement di ricerca e sviluppo e appalti pre-commerciali) oppure il prodotto dell’innovazione creata dai privati (public procurement of innovation).

Discrezionalità compensata da monitoraggio e valutazione

Ciò posto, l’estensione del perimetro della discrezionalità delle strutture burocratiche nell’affidamento degli appalti e l’alleggerimento del regime della responsabilità di amministratori e funzionari pubblici deve essere compensato da efficienti strumenti di monitoraggio dell’attività pubblica, misurazione e valutazione delle performance che rendano dirigenti e dipendenti responsabili dei risultati conseguiti individualmente e dalle strutture burocratiche di riferimento.