L’autrice di questo post è Mari Miceli, consulente senior, si occupa di assistenza tecnica e legale in materia di programmi ed interventi cofinanziati con i Fondi strutturali dell’Unione Europea nelle Pubbliche Amministrazioni –

La funzionalità del nostro sistema amministrativo è una variabile chiave dell’efficienza del nostro Paese. Il recente decreto n. 76 del 2020 ha apportato tra le misure di semplificazione, modifiche in tema di “responsabilità del personale dell’amministrazione” al fine di fronteggiare le ricadute economiche conseguenti all’emergenza COVID19.

Per effetto del d.l., la modifica più interessante ha riguardato il reato di abuso di ufficio di cui all’art. 323 del codice penale. La riforma va, altresì, coordinata con la nuova previsione in tema di responsabilità erariale. La riformulazione del reato, infatti, è tesa a creare una sorta di “microsistema” [1].

Il decreto semplificazione, in altre parole, mira ad attenuare la responsabilità dei pubblici funzionari o incarichi di pubblico servizio e spingere la P.A. ad attivarsi verso una più celere iniziativa della stessa.

Contro l’immobilismo della Pubblica Amministrazione, la novella legislativa crea un legame tra l’inefficienza amministrativa e la presenza del reato di abuso d’ufficio. Quest’ultimo apparirebbe la causa principale della cosiddetta “burocrazia difensiva”.

Ma facciamo un passo indietro. Cosa si intende per burocrazia difensiva? Ad esempio: quando un ufficio pubblico chiede, oltre, al documento digitale, anche il documento cartaceo.

SI tratta di una prassi ormai consolidata negli uffici della Pubblica Amministrazione.

Il timore, infatti, di essere coinvolti in un processo civile o penale – con il pericolo per un funzionario pubblico o un dirigente di rischiare la carriera – porta ad un eccesso burocratico che si traduce in una estrema lentezza del procedimento amministrativo stesso.

È bene precisare che le ragioni della riformulazione normativa hanno come fondamento le critiche ricorrenti alla figura di reato dell’abuso d’ufficio. Spesso i procedimenti penali di funzionari e/o dirigenti indagati o imputati, terminano per lo più con un’archiviazione del procedimento o con esiti assolutori.

Il motivo è presto spiegato: la norma in esame, infatti, ha contorni poco delineati che non permettono spesso di individuare con immediatezza quando si tratti di una vera e propria notitia criminis o di un atto amministrativo illegittimo, serve spesso avviare un’indagine probatoria.

La differenza non è meramente formale ma sostanziale, poiché, un atto amministrativo assunto in violazione di una norma o eccedendo il proprio potere comporta un sindacato del giudice amministrativo che chiaramente è cosa ben diversa dal sindacato del giudice penale e i rispettivi riflessi processuali.

Si evocano, infatti, tra i problemi del blocco dell’Amministrazione, la paura della firma e l’atteggiamento difensivo della pubblica amministrazione [2].

Il Consiglio dei Ministri sul decreto semplificazione, nel proprio comunicato stampa n. 54 del 2020 (7 luglio 2020), ha così evidenziato come si sia “definito in modo più puntuale il reato di abuso d’ufficio, affinché i funzionari pubblici abbiano certezza su quali sono gli specifici comportamenti puniti dalla legge”.

Sembra che la riforma posta in essere dal Governo abbia voluto mettere in risalto le stesse ragioni che portarono alla riforma del 1997, i lavori parlamentari dell’epoca sottolineano – testualmente – come “gli inconvenienti che, a pochi anni dalla riforma dell’art. 323, hanno indotto ad adottare un altro provvedimento … erano l’assoluta indeterminatezza della norma in vigore […] oltre a questo problema, ne esisteva un altro: la formulazione della norma consentiva l’indagine del giudice penale sull’attività discrezionale della pubblica amministrazione prevedendo il famoso eccesso di potere” [3].

A parere di chi scrive, però, sembrerebbe poco convincente l’ipotesi che il timore di un’incriminazione possa portare una così scarsa efficienza della Pubblica Amministrazione.
La necessità, infatti, di una vera public leadership è sempre più evidente.

È necessaria una riforma epocale che miri a competenze più concrete ed a modalità di selezione di una classe dirigente che aspiri all’eccellenza, in modo che possa riflettersi sul meccanismo di efficacia e di efficienza della P.A.

La burocrazia amministrativa, infatti, va da un lato assolutamente semplificata, cercando di alleggerire la responsabilità sui funzionari pubblici spingendo così la P.A. ad attivarsi ed evitando una paralisi della stessa. Dall’altro lato vanno chiariti in modo semplice e descrittivo i contorni del reato di abuso di ufficio, al fine di scongiurare che il solo ‘sintomo’ di un provvedimento illegittimo possa tradursi nel ‘sospetto’ di una notizia di reato. 

NOTE

[1] Cit. Macro Gambardella, www.sistemapenale.it del 29 luglio 2020 

[2] Cfr. da ultimo G. Pignatone, Se l’abuso d’ufficio e la burocrazia difensiva imbrigliano il Paese nell’immobilismo, in La Stampa 14 giugno 2020. 

[3] A.A. Dalia, Sintesi dei lavori parlamentari, Giuffrè, 1997, p. 409.